Funktionieren Zölle wirklich?

Am 17. Juni 1930 saß Präsident Herbert Hoover an seinem Schreibtisch, einen Gesetzentwurf vor sich und eine Warnung im Ohr. Nur wenige Wochen zuvor hatten 1.028 Ökonomen einen offenen Brief unterzeichnet, in dem sie ihn anflehten, sein Veto gegen den Smoot-Hawley Tariff Act einzulegen. Es war ein nahezu einstimmiger fachlicher Konsens, wie er sich in der Öffentlichkeit fast nie von selbst bildet. Hoover unterschrieb dennoch. In den folgenden vier Jahren, als die Handelspartner mit Vergeltung reagierten und die Weltwirtschaftskrise sich vertiefte, verlangsamte sich der weltweite Warenhandel nicht bloß. Er brach um rund zwei Drittel ein.

Es ist eine der meistzitierten Warngeschichten der gesamten Ökonomie, und doch stehen Zölle fast ein Jahrhundert später wieder im Zentrum der politischen Auseinandersetzung in den Vereinigten Staaten und auf der ganzen Welt. Politiker versprechen, dass die Besteuerung von Importen Arbeitsplätze schützen, Rivalen bestrafen und die heimische Industrie wiederbeleben werde, und beharren oft darauf, dass ausländische Exporteure und nicht die eigenen Bürger die Rechnung tragen würden. Es lohnt sich also, die Frage unumwunden zu stellen, ohne Parolen auf der einen oder anderen Seite: Funktionieren Zölle wirklich? Die ehrliche Antwort verlangt, mehrere Fragen voneinander zu trennen, die gewöhnlich miteinander vermischt werden: was ein Zoll mechanisch bewirkt, wer ihn tatsächlich bezahlt, warum Regierungen ihn trotz der Kosten immer wieder erheben und ob es überhaupt je einen Fall gibt, in dem sich Protektion wirklich auszahlt.

Die vier Hebel, an denen eine Regierung ziehen kann

Bevor man über Zölle urteilt, hilft es, sie als ein Werkzeug unter mehreren zu betrachten. Regierungen verfügen im Wesentlichen über vier Instrumente, um den Handel zu beschränken oder zu lenken, und jedes wirkt anders. Ein Zoll ist eine Steuer auf Importe, die den Preis erhöht, den ein inländischer Käufer für ein ausländisches Gut zahlt. Eine Quote ist eine harte Obergrenze für die physische Menge eines Gutes, die importiert werden darf, und steuert das Volumen statt des Preises. Eine Subvention läuft in die entgegengesetzte Richtung, indem sie staatliches Geld an inländische Produzenten lenkt, damit diese ausländische Konkurrenten unterbieten können, ohne den Ladenpreis anzuheben. Und Exportbeschränkungen, die seltensten der vier, hindern die eigenen Produzenten eines Landes daran, bestimmte Güter ins Ausland zu verkaufen, ein Hebel, der meist Waffen und Dual-Use-Technologien mit militärischen Anwendungen vorbehalten ist.

Diese Instrumente sind nicht austauschbar, und die Unterschiede sind entscheidend dafür, wer gewinnt und wer verliert. Eine Quote tendiert dazu, demjenigen Zufallsgewinne zu bescheren, der die knappen Importlizenzen hält, während ein Zoll das zusätzliche Geld immerhin als Einnahme an den Staat leitet. Eine Subvention hält die Verbraucherpreise niedrig, belastet dafür aber im Stillen die Steuerzahler. Der Zoll jedoch ist das Instrument, das die politische Debatte beherrscht, zum Teil weil er sichtbar ist, leicht zu verkünden und den Anschein erweckt, die Ausländer zahlen zu lassen. Ob dieser letzte Eindruck der Konfrontation mit den Belegen standhält, ist der Kern der ganzen Sache.

Den Zoll zeichnen und den versteckten Verlust finden

Ökonomen haben eine standardisierte Art, genau zu veranschaulichen, was ein Zoll bewirkt, und es lohnt sich, sie durchzugehen, weil sie eine Kosten offenlegt, die in der politischen Darstellung unsichtbar bleibt. Stellen Sie sich ein Gut vor, sagen wir Stahl, das die Welt zu einem niedrigen globalen Preis verkauft. Wenn ein Land einen Zoll erhebt, steigt der inländische Preis dieses importierten Stahls um den Betrag der Steuer. Mehrere Dinge geschehen gleichzeitig. Inländische Stahlproduzenten, nun vor billiger Konkurrenz geschützt, können mehr verlangen und mehr verkaufen, sie gewinnen also. Der Staat kassiert Einnahmen auf jede weiterhin importierte Tonne, also gewinnt auch er. Und die inländischen Verbraucher, also alle, die Stahl oder irgendetwas aus Stahl Gefertigtes kaufen, zahlen den höheren Preis, sie verlieren also.

Hier kommt der Teil, den die Parolen auslassen. Wenn man die Gewinne der Produzenten und die Gewinne des Staates zusammenzählt, ergeben sie nicht das, was die Verbraucher verlieren. Die Verbraucher verlieren mehr. Die Differenz geht überhaupt an niemanden, sie verdampft schlicht aus der Wirtschaft. Im Lehrbuchdiagramm zeigt sich dieser fehlende Wert als zwei kleine Dreiecke, eingekeilt zwischen Angebots- und Nachfragekurve, und Ökonomen nennen den verschwundenen Wert Wohlfahrtsverlust (deadweight loss). Das eine Dreieck steht für Produktion, die zu weniger effizienten inländischen Unternehmen verlagert wurde, die nur dank des Zolls überleben; das andere steht für Käufe, auf die Verbraucher schlicht verzichten, weil der geschützte Preis zu hoch ist. In diesem strengen Sinne sind Zölle ineffizient: Sie schieben nicht bloß Geld umher, sie zerstören im Prozess einen Teil davon. Der Gewinn der geschützten Industrie ist real, aber er ist kleiner als der Verlust, den sie allen anderen aufbürdet.

Wer wirklich in die eigene Tasche greift

Das Argument des Wohlfahrtsverlusts ist Theorie, und über Theorie lässt sich streiten. Betrachten Sie also das meistuntersuchte jüngere natürliche Experiment: den Zollkrieg zwischen den Vereinigten Staaten und China, der im März 2018 begann. Auf Grundlage der Abschnitte 232 und 301 des US-Handelsrechts verhängte die Trump-Regierung Zölle auf chinesische Importe im Wert von rund 370 Milliarden Dollar, und China revanchierte sich seinerseits. Das war kein Gedankenexperiment; es war eine umfangreiche Politik, angewandt auf eine große Volkswirtschaft, und sie erzeugte eine Flut von Daten, die Ökonomen untersuchen konnten.

Eine hartnäckige politische Behauptung, die sich durch die gesamte Episode zog, lautete, die Zölle würden von den chinesischen Exporteuren bezahlt, China stelle den Vereinigten Staaten einen Scheck aus. Die empirische Literatur fand fast das Gegenteil. Mehrere sorgfältige Studien zu den Zöllen von 2018 bis 2019 kamen zu dem Schluss, dass die Kosten fast vollständig auf die US-Importpreise durchgereicht wurden, was bedeutet, dass sie von amerikanischen Importeuren und letztlich von amerikanischen Verbrauchern und Unternehmen getragen wurden. Die geschätzten Kosten beliefen sich auf rund 51 Milliarden Dollar pro Jahr. Der Zoll verhielt sich in der Praxis weitgehend so, wie es das Diagramm vorhersagt: eine Steuer, die inländische Käufer zahlen, und keine Strafe, die ausländische Verkäufer schlucken. Dieser Befund kommt einem Konsens so nahe, wie die empirische Ökonomie bei einer umstrittenen Politik nur kommen kann. Das klärt nicht jede strategische Frage, die ein Land in Bezug auf einen Rivalen haben mag, aber es erledigt die einfachste und häufigste politische Behauptung darüber, wer zahlt.

Warum schlechte Politik immer wieder Wahlen gewinnt

Wenn Zölle verlässlich Nettoverluste verursachen und wenn Ökonomen das seit zwei Jahrhunderten verstanden haben, warum kehren sie dann immer wieder zurück? Die Antwort ist nicht, dass Politiker besonders töricht wären. Sie liegt in einem strukturellen Merkmal der Art, wie die Kosten und Nutzen verteilt sind, und das ist eine der wichtigsten Ideen der politischen Ökonomie.

Zollschutz erzeugt konzentrierte Nutzen und diffuse Kosten. Die Nutzen fließen einer kleinen, klar identifizierbaren Gruppe zu: den Arbeitnehmern und Eigentümern einer geschützten Industrie, die jeweils Tausende von Dollar gewinnen können und die genau wissen, woher dieser Gewinn stammt. Die Kosten verteilen sich auf die gesamte Bevölkerung der Verbraucher, von denen jeder ein wenig mehr für Stahl oder Zucker oder Waschmaschinen zahlt, oft ohne es überhaupt zu bemerken. Ein Stahlarbeiter hat allen Grund, in dieser Sache zu lobbyieren, zu spenden und zu wählen; ein Käufer, der ein paar Dollar mehr im Jahr zahlt, hat kaum einen Grund, sich dagegen zu organisieren. Diese Asymmetrie, manchmal als Logik des kollektiven Handelns bezeichnet, neigt den politischen Druck systematisch dazu, den Schutz aufrechtzuerhalten, selbst wenn die Gesamtkosten für die Gesellschaft den Gesamtnutzen übersteigen. Es ist die Rechnung darüber, wer zum Kampf antritt, und nicht die Rechnung der nationalen Wohlfahrt, die sich tendenziell durchsetzt. Deshalb ist Protektionismus kein vorübergehender Fehler, den Bildung heilen wird; er ist ein stabiles Merkmal demokratischer Politik, das sich immer wieder neu hervorbringt.

Der lange Rückzug und die scharfe Rückkehr

Während des größten Teils des späten zwanzigsten Jahrhunderts gelang es der Welt mit bemerkenswertem Erfolg, gegen diese Schwerkraft anzukämpfen. Die Trümmer von Smoot-Hawley und der 1930er Jahre trugen dazu bei, die Nachkriegsführer zu überzeugen, einen kooperativen Rahmen aufzubauen. 1947 unterzeichneten dreiundzwanzig Länder das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen, kurz GATT, und verpflichteten sich, Zölle gemeinsam nach unten zu verhandeln, statt um die Wette zu erhöhen. Über acht aufeinanderfolgende Verhandlungsrunden und dann unter der Welthandelsorganisation, die das GATT 1995 ablöste, war der Trend dramatisch und anhaltend. Die durchschnittlichen angewandten Zölle fielen von rund 22 Prozent im Jahr 1947 auf etwa 3 Prozent bis in die 2020er Jahre. Das ist kein Rundungsfehler; es ist einer der strukturellen Gründe dafür, dass Welthandel und Einkommen in jenen Jahrzehnten so stark wuchsen.

Doch der Rahmen zügelte die Zölle, ohne den zugrunde liegenden politischen Druck zu beseitigen, und in den letzten Jahren ist dieser Druck mit Macht zurückgekehrt. Die China-Zölle von 2018 waren erst der Auftakt. Ihnen folgten der CHIPS and Science Act von 2022, der Inflation Reduction Act, scharfe Erhöhungen der Zölle auf Elektrofahrzeuge im Jahr 2024 und erneute Zolldrohungen 2025. Zusammengenommen ergeben sie die geballteste Wiederbehauptung amerikanischer Industrie- und Handelspolitik seit den 1970er Jahren. Der lange Rückzug des Zolls, so stellt sich heraus, war nicht von Dauer. Die Frage, ob Zölle funktionieren, ist nicht länger historisch; sie ist brandaktuell.

Gibt es je einen Fall für Protektion?

Es wäre unredlich zu behaupten, die Ökonomie biete ein pauschales Nein. Es gibt ein ernstes, achtbares Argument für Protektion, und es verdient ein faires Gehör. 1841 vom deutschen Ökonomen Friedrich List formalisiert, besagt das Erziehungszoll-Argument (infant-industry argument), dass eine wirklich neue inländische Industrie vorübergehenden Schutz brauchen könne, um auf die Beine zu kommen. Der Gedanke ist, dass eine junge Industrie noch nicht mit etablierten ausländischen Riesen konkurrieren kann, die bereits Skaleneffekte genießen, dass sie aber mit ein paar Jahren Schutz wachsen, lernen, eine effiziente Größe erreichen und dann im offenen Wettbewerb auf eigenen Füßen stehen könnte. Der Schutz soll ein vorübergehendes Gerüst sein, keine dauerhafte Krücke.

Das Problem ist, dass die Gültigkeitsbedingungen der Theorie eng sind und die historische Bilanz entschieden gemischt ausfällt. Die Lehrbucherfolge sind real: Der südkoreanische Schiffbau und die taiwanesischen Halbleiter wuchsen beide hinter gezielter staatlicher Unterstützung heran und beherrschten in der Folge die Weltmärkte, genau wie die Theorie es verspricht. Doch das Lehrbuchscheitern ist ebenso lehrreich. In ganz Lateinamerika von den 1950er bis in die 1970er Jahre schützte eine als Importsubstitution-Industrialisierung bekannte Strategie heimische Industrien in großem Umfang vor Importen, und das Ergebnis war keine Generation weltweit wettbewerbsfähiger Unternehmen, sondern eine Ansammlung ineffizienter, dauerhaft abgeschotteter Firmen, die nie erwachsen wurden. Der Unterschied scheint in der Disziplin zu liegen: ob der Schutz mit einer glaubwürdigen Frist verbunden ist, an Leistung wie Exportziele gekoppelt wird und schließlich wieder entzogen wird. Wo Regierungen sich dazu verpflichten konnten, das Gerüst abzubauen, funktionierte das Argument manchmal; wo sie es nicht konnten, wurde es genau zur Falle konzentrierter Nutzen, die die politische Ökonomie vorhersagt. Das Erziehungszoll-Argument ist also echt, aber bedingt, und es ist weit leichter zu beschwören als umzusetzen.

Die wichtigsten Erkenntnisse

Zölle, Quoten, Subventionen und Exportbeschränkungen sind die vier wichtigsten Instrumente, mit denen Regierungen den Handel gestalten, und von diesen beherrscht der Zoll die politische Debatte. Die übliche Wohlfahrtsanalyse zeigt, dass ein Zoll die inländischen Preise erhöht, einer geschützten Industrie und dem Staatshaushalt hilft, die Verbraucher aber mehr kostet als diese Gewinne zusammengenommen, und dabei zwei Wohlfahrtsverlust-Dreiecke hinterlässt, die zerstörten und nicht umverteilten Wert darstellen. Der meistuntersuchte jüngere Test, der Zollkrieg zwischen den Vereinigten Staaten und China von 2018 bis 2019, bestätigte die Vorhersage der Theorie, dass inländische Käufer und nicht ausländische Exporteure zahlen, zu einem Preis von rund 51 Milliarden Dollar pro Jahr, so wie Smoot-Hawleys 40-prozentige Abgaben halfen, den Welthandel in den 1930er Jahren um zwei Drittel einbrechen zu lassen. Der Protektionismus besteht dennoch fort, weil seine konzentrierten Nutzen und diffusen Kosten den politischen Druck verlässlich zu seinen Gunsten neigen, weshalb der Rahmen von GATT zu WTO, der die durchschnittlichen Zölle von 22 Prozent im Jahr 1947 auf heute etwa 3 Prozent senkte, sie zwar zügelte, aber nie beseitigte, und weshalb die Zölle von 2018 bis 2025 mit Macht zurückkehrten. Es gibt eine ehrliche Ausnahme, das 1841 von Friedrich List formalisierte Erziehungszoll-Argument, bestätigt durch den koreanischen Schiffbau und die taiwanesischen Halbleiter, aber widerlegt durch die lateinamerikanische Importsubstitution, und die Lehre aus dieser Spaltung ist, dass Protektion nur unter engen, disziplinierten Bedingungen gelegentlich funktioniert, die leicht zu behaupten und schwer zu erfüllen sind.